EU steunt Balkanlanden in wachtkamer met miljarden

Het gaat om zes Balkanlanden: Servië, Montenegro, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Noord-Macedonië en Albanië. Die laatste twee zijn het verst en de afgelopen jaren probeerde de Europese Commissie verschillende toetredingsgesprekken te beginnen. Bijna alle EU-landen zijn voorstander van die toetredingsgesprekken. Behalve Frankrijk, Nederland en Denemarken.

Dat zorgde in oktober 2019 voor kift tussen EU-leiders. Na urenlang onderhandelen blokkeerde Frankrijk zowel Albanië en Macedonië. Nederland en Denemarken hebben alleen bezwaren tegen Albanië. Het leidde tot veel irritatie bij de andere lidstaten. Duitsland wilde wel graag een besluit nemen. Toenmalig EU-president Tusk was 'beschaamd' en Juncker sprak over een 'historische fout'.

Premier Rutte wilde niets weten van dergelijke grote woorden. Landen moeten hun huiswerk doen, zei hij na een lange onderhandelingsnacht. Daar wringt de schoen ook. Tegenstanders zijn huiverig om de landen dichterbij te laten komen. Frankrijk vindt dat de EU eerst het toetredingsproces moet hervormen.

Miljarden euro's aan steun

Nederland vindt dat Albanië te veel achterloopt bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, corruptie en hervormen van het gerechtelijke systeem. Alleen starten met Noord-Macedonië zou acceptabel zijn voor Nederland, maar andere landen willen graag dat de twee landen samen, tegelijk, de EU binnentreden. 

Om de landen in de westelijke Balkan op weg te helpen om de Europese regels en standaarden te volgen, worden er grote sommen geld overgemaakt. In totaal ontvingen de landen tussen 2007 en 2020 bijna 12,7 miljard euro van de unie.

Zo ontving Albanië 1,25 miljard euro uit het zogenoemde Pre-aansluitings-assistentiefonds 'IPA I & II'. Van dat geld moet het land zijn democratische structuur verstevigen, het openbaar bestuur verbeteren en de politie versterken, zodat die de georganiseerde misdaad beter kan bestrijden. Ook kan Albanië het geld gebruiken voor het trekken van toeristen.

Veel projectfinanciering

Democratie, infrastructuur en transport zijn de basale zaken die nodig zijn voor een goed functionerende samenleving. Kosovo heeft bijvoorbeeld deels met EU-geld een splinternieuwe snelweg aangelegd. De EU geeft ook veel geld uit aan 'multicountry support', waarmee het projecten financiert die over landsgrenzen lopen.

Stevige hervormingen nodig in regio

"Het zijn verschillende landen met heel verschillende perspectieven", benadrukt directeur Hylke Dijkstra van European Studies aan de universiteit van Maastricht. "De EU wil graag dat de landen samenwerken en als een regio functioneren. Maar al die landen hebben hun eigen uitdagingen."

Hoewel alle landen verschillend zijn, komen die uitdagingen overeen, zegt Geert Luteijn, docent politicologie aan de UvA en Balkan-deskundige. "De Rule of Law, de rechtsstaat, is in al die landen nog niet op het niveau van de EU. De rechterlijke macht moet nog stevig hervormd worden in Servië en Albanië."

Democratie goed inrichten

Met het EU-geld doen de landen goede dingen, stelt Geert Luteijn, die gespecialiseerd is in die regio. "Ze bouwen wegen, maar ondersteunen ook kleine bedrijven en financieren belangrijke overheidsinstituties", zegt Luteijn.

IPA zorgt dat je de belangrijkste onderdelen van democratie en economie op een goede manier kan inrichten, zegt Luteijn. "Het gaat niet alleen om geld, maar ook om hulp. Om begeleiding bij het goed opzetten van een ministerie. Bovendien is het ook een les in verantwoording: het geld heeft een oormerk en van iedere uitgegeven euro moeten de landen een bonnetje tonen."

Landen verder uit elkaar? 

Het IPA-programma is belangrijk, zegt Tena Prelec, die Zuid-Oost-Europa-onderzoeker is bij de London School of Economics. Het zorgt dat de EU als grootste investeerder blijft gelden. Maar er is één groot probleem, meent Prelec: "Als je kijkt naar wat EU-lidstaten in de omgeving ontvangen, zoals Bulgarije, is dat soms wel acht keer zo veel."

Logisch, want die andere landen zijn al lid. "Maar dat zorgt ervoor dat lidstaten en kandidaat-lidstaten verder uit elkaar drijven, in plaats van dat het stimuleert dat ze dichter bij elkaar komen."

Gevolg: het wordt lastiger om het niveau van de buren te halen.

Uitstel doet pijn

Dat verdere stappen steeds worden uitgesteld, heeft ook effect op de aspirant-lidstaten. "Zeker na de oorlog was er heel veel enthousiasme over de EU in de regio", zegt Prelec. "Maar de laatste jaren was de EU verstrikt eigen crises."

Denk aan de migratiecrisis, de brexit, somt ze op. "Ze zijn de westelijke Balkan vergeten. En toen de Commissie-Juncker de EU niet wilde uitbreiden, ging veel enthousiasme verloren."

Zo werd toetreding tot de EU voor veel Balkanlanden meer een luchtspiegeling dan een realistisch doel. "De bevolking heeft het idee dat ze aan alle wensen voldoen, maar dat er nooit uitbreiding komt", zegt Prelec. Ze wijst op Noord-Macedonië, dat nota bene de landsnaam aan heeft gepast om EU-land Griekenland tegemoet te komen.

"En toch gingen de lichten niet op groen. Dat doet pijn."

Hoe gaat het nu verder?

De Duitse bondskanselier Angela Merkel heeft aangekondigd dat ze op de EU-top in maart 2020 een besluit wil nemen. De Commissie heeft nu nieuwe regels gepubliceerd om de toetredingsgesprekken anders te laten verlopen.

Maar hoe snel het gaat ligt ook bij de landen zelf. "In Servië worden gerechtelijke hervormingen op de lange baan geschoven", ziet Luteijn. "De regering die er nu zit is minder pro-Europees. Dat maakt het ingewikkeld. Als regeringen wisselen, wisselt ook de manier waarop er naar de EU wordt gekeken."

Nederland zal eerst willen zien dat Albanië echt voortgang heeft geboekt, zei minister Blok van Buitenlandse Zaken vorige week. Maar in Den Haag kijken ze ook naar Parijs. Is Frankrijk tevreden met de beloofde aanpassingen van de Commissie? Als Frankrijk toch akkoord gaat met de toetreding van Albanië en Noord-Macedonië, komt Nederland zo goed als in zijn eentje te staan in zijn verzet tegen Albanië.

Belangrijke rol voor Nederland

Onderzoeker Prelec denkt dat Nederland een belangrijke rol heeft in het hele spel. "Nederland maakt zich zorgen over de rechtsstaat en dat is begrijpelijk", zegt Prelec. Maar ze ziet ook een groot misverstand in Nederland. "Als Nederland gesprekken blijft blokkeren maken ze de situatie niet beter, maar erger. En als de gesprekken starten, is er nog genoeg ruimte om eisen te stellen."

Ergens de komende maanden moet duidelijkheid komen. Het thema wordt ook besproken op een speciale EU-top in Zagreb, in mei. Kroatië, tijdelijk EU-voorzitter, is erop gebrand de gesprekken met andere Balkanlanden te laten starten.

Alle landen moeten instemmen

Voordat een nieuw land lid wordt of toetredingsonderhandelingen beginnen, moeten alle huidige lidstaten instemmen. Het kan wel tien jaar of langer duren voordat toetredingsgesprekken ook echt tot een EU-lidmaatschap leiden.