Waarschuwing Oekraïne over onveilig luchtruim maanden voor MH17-ramp genegeerd

Dat blijkt uit een tot nu toe geheim gehouden verslag uit mei 2014 van een vergadering van luchtvaartorganisatie ECAC.

Het belangrijkste nieuws samengevat in vier punten:

• Oekraïne waarschuwde begin mei 2014 Europese landen en luchtverkeersleidingsorganisatie Eurocontrol dat het de veiligheid van het eigen luchtruim op dat moment niet kon garanderen.
• Eurocontrol maakte zich ook zorgen over de situatie. Tegelijkertijd deed de organisatie er - samen met Oekraïne - alles aan om vliegverkeer richting Azië mogelijk te blijven maken door het Oekraïense luchtruim. Sluiting van het hele luchtruim werd niet overwogen.
• Dat blijkt uit een tot nu toe geheim gehouden gespreksverslag dat is gemaakt door een hoge Nederlandse ambtenaar van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Het verslag werd gedeeld met de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). 
• De informatie is pas openbaar gemaakt na een rechtszaak van RTL Nieuws.

ECAC staat voor European Civil Aviation Conference. Dit is de Europese organisatie voor samenwerking op het gebied van luchtvaart. Er zijn 44 Europese landen lid van. 

Annexatie de Krim

In de periode in mei 2014 verschoof het conflict tussen Oekraïne en pro-Russische rebelllen naar het oosten van het land en vonden de eerste schermutselingen plaats tussen Oekraïense troepen en pro-Russische rebellen.

Een paar maanden voor de vergadering, eind februari 2014, hadden de rebellen met hulp van Russische commando's schiereiland de Krim, in het zuiden van het land, geannexeerd. 

Update 27 september 2021:

In een eerdere versie van dit verhaal schreven wij dat er op het moment van de vergadering al maanden werd gevochten. Dat is niet juist en daarom aangepast.

Russische verkeersleiding

Dat zorgde voor problemen in het luchtruim omdat de Russen daar een eigen luchtverkeersleiding op hadden gezet, met andere radiofrequenties om contact te leggen tussen piloten en luchtverkeersleiders.

De territoriale integriteit van het land werd 'op vele momenten en op vele wijzen aangetast' door de Russische acties, aldus de Oekraïners. 

"De luchtvaartveiligheid kan daarmee momenteel niet worden gegarandeerd door de Oekraïense autoriteiten", waarschuwde een hoge Nederlandse ambtenaar van het ministerie van Infrastructuur en Milieu in het nu vrijgegeven gedeelte van het verslag. 

Aantekeningen openbaar

Hij was namens het ministerie aanwezig bij een vergadering van de ECAC. Een deel van zijn aantekeningen is nu, ruim zeven jaar na de ramp met MH17, openbaar gemaakt na een beroep van RTL Nieuws op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). 

Het beeld dat de Oekraïners schetsten, werd in dezelfde bijeenkomst in mei 2014 bevestigd door Frank Brenner, directeur van Eurocontrol. Dat is de Europese koepelorganisatie van luchtverkeersleidingen. Brenner sprak zijn zorg uit over de veiligheidssituatie in het land en het 'politieke vacuüm dat momenteel is ontstaan', noteerde de ambtenaar.  

Inkomstenverlies Oekraïne

Er waren nog maar nauwelijks passagiersvluchten, met een fors inkomensverlies voor de Oekraïense overheid als gevolg, vertelde Brenner. Vliegmaatschappijen betalen om door het luchtruim van een land te mogen vliegen. 

"De Oekraïne en EUROCONTROL (sic) spannen zich in om de upper space boven het gebied zoveel mogelijk vrij te waren voor long-haul vliegverkeer op Azië", staat in het gespreksverslag.

Dat was niet alleen van belang voor de staatskas van Oekraïne, maar ook voor Europese luchtvaartmaatschappijen. Zij gebruikten het luchtruim voor hun vluchten naar Azië. Omvliegen betekent extra brandstofverbruik.

'Diepe bezorgdheid'

Op de achtergrond speelde verder dat Oekraïne en de Europese Commissie in de laatste fase waren beland van onderhandelingen over een luchtvaartverdrag. Geen van de partijen had er dus belang bij om druk op Oekraïne uit te oefenen om het luchtruim te sluiten. 

In de verklaring die werd uitgegeven door de ECAC na de bijeenkomst werd alleen de 'diepe bezorgdheid' uitgesproken over de situatie in het luchtruim boven de Krim. Daarnaast werden landen opgeroepen om zich aan internationale afspraken te houden om veiligheidsrisico's te voorkomen in het Oekraïense én het 'aangrenzende' luchtruim. 

Luchtruim blijft open

Over het sluiten van het hele Oekraïense luchtruim vanwege de gevaarlijke situatie wordt dan ook met geen woord gerept in de aantekeningen van de ambtenaar. Veel luchtvaartmaatschappijen bleven het luchtruim boven het strijdgewoel gebruiken, ook KLM en Malaysia Airlines.

Andere maatschappijen, zoals Delta en British Airways, vlogen sinds de annexatie van de Krim door Rusland wel om het Oekraïense luchtruim heen. Al op 2 april werd vliegen boven de Krim afgeraden door luchtvaartorganisatie ICAO.

En op 3 april kwam daar nog een vliegverbod overheen van de Amerikaanse luchtvaartautoriteit FAA voor maatschappijen uit de VS. Als gevolg van dit verbod werd er alleen meer over Oost-Oekraïne gevlogen, bleek al in 2015 uit onderzoek van de NOS. 

Op 17 juli 2014 werd passagiersvlucht MH17 boven dat gebied uit de lucht geschoten met een uit Rusland afkomstige Buk-raket. Alle 298 inzittenden kwamen om, onder wie bijna 200 Nederlanders. 

Gedeeld met NCTV

De inhoud van het verslag van de Nederlandse ambtenaar is opmerkelijk, omdat de Nederlandse overheid tot nu toe altijd heeft volgehouden dat er geen aanwijzingen waren voor 'concrete dreiging' tegen de burgerluchtvaart. 

Het ministerie van Justitie en Veiligheid verdedigt zich door te stellen dat 'het besproken agendapunt uitsluitend betrekking had op het vluchtinformatiegebied boven de Krim en niet op het Oekraïense luchtruim als geheel'. Met andere woorden: de waarschuwing gold niet voor het luchtruim waar vlucht MH17 vloog toen hij werd neergehaald. 

Dat het gespreksverslag destijds wel door het ministerie van Infrastructuur en Milieu is gedeeld met de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), had een andere reden volgens het ministerie. 

Veiligheid luchtvaart

Dit gebeurde vanwege 'aviation security', 'doorgaans' vaste agendapunten op de bijeenkomsten van de ECAC, aldus een woordvoerder namens de NCTV. Wat er onder deze agendapunten is besproken, weigert het ministerie openbaar te maken. 

Dat de NCTV het verslag had gekregen, werd al in 2017 door toenmalig minister Blok van Veiligheid en Justitie opgebiecht naar aanleiding van vragen van Pieter Omtzigt en Martijn van Helvert, destijds Kamerleden namens het CDA.

Bij de NCTV is er verder niets met de waarschuwingen van Oekraïne gedaan, laat de woordvoerder weten. De delen uit het verslag die zijn geopenbaard na het Wob-verzoek van RTL Nieuws gingen over 'air navigation', oftewel luchtverkeersleiding. En dat valt onder het ministerie van IenW, aldus de NCTV. 

Wat er op het ministerie van IenW met het gespreksverslag is gebeurd, is niet duidelijk. Het ministerie van IenW (en voorganger IenM) weigert dit al jaren toe te lichten.

Openbaar na vonnis rechtbank

RTL Nieuws probeert al sinds 2015 achter de inhoud van het gespreksverslag te komen, dat in 2017 wel vertrouwelijk met de Tweede Kamer is gedeeld. Zowel het ministerie van JenV als dat van IenW weigerden het openbaar te maken.

Het ministerie heeft nu onlangs enkele passages wel openbaar gemaakt, gedwongen door een vonnis van de rechtbank. Dat laatste meldt minister Ferd Grapperhaus er overigens niet bij in zijn brief aan de Tweede Kamer over het vrijgeven van de informatie. 

Naar de reden voor de geheimzinnigheid blijft het gissen. De Nederlandse staat kan niet aansprakelijk gesteld worden voor de vliegramp, omdat er ten tijde van de ramp geen formele rol was voor de overheid bij de afweging om wel of niet over een bepaald gebied te vliegen. En het sluiten van het luchtruim was een beslissing die alleen Oekraïne kon nemen. 

Vliegen over conflictgebieden

De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) concludeerde in oktober 2015 in haar rapport naar de ramp dat 'het huidige stelsel van verantwoordelijkheden met betrekking tot het overvliegen van conflictgebieden niet voldoet'. 

Onlangs meldde de OVV nog dat het nog steeds niet goed geregeld is, bijna zes jaar na de aanbevelingen die de instantie deed. Het nemen van een besluit om te stoppen met vliegen boven een 'snel escalerend conflict' verloopt te traag, waarschuwde de OVV. 

Tweede Kamerlid Pieter Omtzigt wil graag weten of de waarschuwing uit het verslag onderdeel is geweest van het onderzoek van de OVV naar de ramp. "Het zou de regering sieren als (...) zou meedelen of de OVV deze waarschuwing wel of niet ontvangen heeft", tweet het inmiddels onafhankelijke Kamerlid. 

Hij roept het demissionaire kabinet verder op om het stuk ook aan de Kamer te sturen. "Formeel is het stuk voor ons geheim, terwijl de Staat nu zelf besloten heeft het openbaar te maken", schrijft Omtzigt. 

SP: 'Slechte zaak'

"Ik vind het slecht dat dit stuk nu pas opduikt, na journalistiek onderzoek. Er moest zelfs een rechter over oordelen na een Wob-verzoek. Slechte zaak", reageert Michiel van Nispen, Tweede Kamerlid van de SP. "Waarom mochten we dit niet eerder weten?"

Volgens hem bevestigt het 'wat we al vermoedden': "Namelijk dat de veiligheid niet voorop stond in de besluitvorming. Dat is een heel trieste conclusie."

"Ook erg is dat het tot op heden nog steeds niet goed is geregeld", verwijst hij naar de zorgen van de OVV. "De veiligheid moet voorop staan bij beslissingen over vliegen boven conflictgebieden." Van Nispen wil samen met andere Kamerleden het kabinet oproepen om hier snel werk van te maken.