Belastingdienst controleerde extra bij lage inkomens in jacht op fraude
De Belastingdienst heeft jarenlang mensen met een laag inkomen geselecteerd voor extra controle bij aanvragen voor toeslagen voor kinderopvang. Zij kwamen eerder in het vizier bij fraudebestrijding. Hogere inkomens werden bewust ontzien.
Dit bevestigt de Belastingdienst / Toeslagen in antwoorden op vragen van RTL Nieuws en Trouw. Wie een laag inkomen had, liep een grotere kans eruit gepikt te worden door het zogeheten risicoclassificatiemodel van Toeslagen.
Dit risicoclassificatiemodel (RCM) werd juli vorig jaar uit de lucht gehaald, na een kritisch rapport van consultancybureau KPMG. De Belastingdienst heeft daarna geprobeerd het systeem te verbeteren en weer in de lucht te krijgen.
Selectiemodel was 'stigmatiserend'
Uit een intern vervolgonderzoek bleek in maart dit jaar dat het model mogelijk 'onrechtmatig' en 'discriminerend' was. Burgers zouden 'gestigmatiseerd' kunnen worden, zo blijkt uit de eigen analyse die aan RTL Nieuws en Trouw is verstrekt. Daarna is besloten het RCM voorgoed niet meer te gebruiken. (De kern van dit rapport lees je hier).
Het risicoclassificatiemodel werd vanaf april 2013 gebruikt om te bepalen welke aanvragen voor toeslagen extra controle zouden krijgen. Het gaat om een zelflerend algoritme, dat zelf bepaalde welke indicatoren erop wijzen dat aanvragen voor toeslagen een verhoogde kans op fouten of fraude kennen. Alle aanvragen kregen een risicoscore. Aanvragen met de hoogste risicoscore werden vervolgens extra gecontroleerd.
De Belastingdienst erkent dat 'in ieder geval sinds maart 2016' het inkomen van mensen 'met variabele grenswaarden' werd gebruikt. In de praktijk betekent dit dat lage inkomens een hogere risicoscore kregen, hogere inkomens kregen juist een lagere risicoscore. Volgens de Belastingdienst bleek er 'een statistisch verband tussen de hoogte van het inkomen en de kans op een (on)juiste aanvraag'. Welke grenswaarden werden gebruikt, wil de dienst niet zeggen.
'Geen grote factor'
De fiscus stelt dat het inkomen maar een 'klein gewicht’ had in de risicoselectie voor de kinderopvangtoeslag, omdat de hoogte van de toeslag vooral afhangt van het aantal kinderen dat naar de opvang gaat. "Het inkomen was geen grote factor en is slechts in een gedeelte van de selecties verwerkt."
Volgens de Belastingdienst was het de bedoeling om hoge terugvorderingen van toeslagen te voorkomen, die vooral impact had op mensen met lage inkomens.
Alarmbellen over uitkomst
In de praktijk kwam het model vooral bij de lagere inkomens uit, blijkt uit documenten die eerder zijn vrijgegeven. Van de 1000 hoogste risicoscores had maar liefst 82,3 procent een huishoudinkomen van minder dan 20.000 euro per jaar. Dat is ruim 11 keer zoveel als gemiddeld: van alle aanvragen had slechts 7,3 procent een huishoudinkomen van minder dan 20.000 euro.
Opvallend is ook het heel hoge aandeel alleenstaande ouders dat eruit werd gepikt voor controle: bijna 90 procent.
Experts op het gebied van risicoselectie en zelflerende algoritmes reageren ontzet op de uitkomst. "Hoe het model precies werkte, is op basis van openbare informatie niet na te gaan. Maar als de uitkomst zo inzoomt op een specifieke groep, in dit geval lage inkomens, dan moeten er alarmbellen afgaan bij ambtenaren die met die modellen werken," reageert Cynthia Liem, universitair hoofddocent op het gebied van Kunstmatige Intelligentie aan de Technische Universiteit Delft.
Ingezoomd op lage inkomens
Volgens Liem wijst de oververtegenwoordiging van lage inkomens op 'selectiebias'. Kort gezegd: als het model vermoedde dat bij lagere inkomens meer kans is op fraude, worden vooral die aanvragen gecontroleerd. Dat leidt ertoe dat vooral aanvragen van lage inkomens werden gecorrigeerd. Omdat het model weer getraind wordt met die uitkomsten, werd er steeds verder ingezoomd op lage inkomens.
"Iedereen die iets weet van risicoselectie weet dat je alert moet zijn op moet selectiebias", zegt Liem. Bijvoorbeeld door ook aselect aanvragen te controleren. Maar dat gebeurde niet bij Toeslagen, zo blijkt uit het onderzoek naar het model uit maart van dit jaar, dat de Belastingdienst ter inzage gaf.
"Wij onderzoeken alleen de hoge scores en er is geen toezichtproces dat ook andere kenmerken onderzoekt", schrijft de dienst als antwoord op het risico dat er sprake is van selectiebias.
Proef bij aanvragen huurtoeslag
Eerder bleek uit onderzoek van Trouw en RTL Nieuws dat de Belastingdienst ook een indicator gebruikte om te selecteren of iemand de Nederlandse nationaliteit had. Na kritische rapporten van de Autoriteit Persoonsgegevens en Amnesty International, vroeg Tweede Kamerlid Renske Leijten (SP) eind oktober om openbaarmaking van het RCM-model.
Staatssecretaris Alexandra van Huffelen (Toeslagen) wil dat doen als 'een zorgvuldige inhoudelijke reactie' is voorbereid. Die zou eind deze week naar de Tweede Kamer gaan, zo liet zij weten.
Toezicht op de schop
Het toezicht op aanvragen voor huur-, zorg en kinderopvangtoeslag is inmiddels op de schop. Het oude risicoclassificatiemodel RCM wordt niet meer gebruikt. Toeslagen is in september een proef gestart met controle op aanvragen voor huurtoeslag. Betrokken burgers worden voortaan wél geïnformeerd over de reden voor extra controle (dit gebeurde in het verleden niet).
Ook de rol van de ambtenaar wordt anders: ook die wordt geïnformeerd over de reden van de 'uitworp' door het nieuwe model, zodat gericht kan worden bekeken of er wel of geen probleem is bij de aanvraag voor een huurtoeslag.
Uitgebreid hoor- en wederhoor namens staatssecretaris Van Huffelen tref je hier en antwoorden op vervolgvragen hier.